Próbuje się tworzyć nowe mechanizmy w Unii Europejskiej, poza uzgodnionymi wcześniej traktatami. To niedopuszczalne - powiedział w Polskim Radiu 24 prof. Tomasz Grosse, europeista z Uniwersytetu Warszawskiego, odnosząc się do unijnego mechanizmu powiązania wypłaty środków budżetowych dla poszczególnych państw, z przestrzeganiem przez nie praworządności. Prof. Grosse się myli. Jest to jak najbardziej dopuszczalne.
Prof. Tomasza Grosse w audycji PR24 powiedział: „Próbuje się tworzyć nowe mechanizmy w Unii Europejskiej, poza uzgodnionymi wcześniej traktatami. To niedopuszczalne.(…) W art. 7 unijnego traktatu, jest powiedziane, że sankcje finansowe mogą być nakładane jedynie w ramach decyzji jednomyślnych. Teraz mamy mowę o większości kwalifikowanej i to jest złamanie traktatów. Nie można zmieniać traktatów poprzez rozporządzenia.”
W doktrynie prawa UE wskazuje się, że traktaty w zasadzie wyczerpująco określają zestaw środków (mechanizmów), jakie mogą mieć zastosowanie względem państw członkowskich nieprzestrzegających prawa UE lub wartości określonych w art. 2 TUE (w tym praworządności), na których zbudowana jest Unia.
Mechanizm z art. 7 TUE jest mechanizmem ogólnym stosowanym w przypadku stwierdzenia „poważnego i stałego naruszenia przez Państwo Członkowskie wartości, o których mowa w art. 2 TUE”. Stwierdzenie to następuje w drodze jednomyślnej decyzji Rady Europejskiej (art. 7 ust. 2 TUE) i dopiero otwiera drogę do wdrożenia sankcji – przez Radę większością kwalifikowaną – w postaci „zawieszenia niektórych praw wynikających ze stosowania Traktatów dla tego Państwa Członkowskiego, łącznie z prawem do głosowania przedstawiciela rządu tego Państwa Członkowskiego w Radzie” (art. 7 ust. 3 TUE). Dotychczas mechanizm z art. 7 TUE nie znalazł zastosowania, ale uznaje się, że „zawieszenie niektórych praw wynikających ze stosowania Traktatów” może obejmować także wstrzymanie finansowania z budżetu UE.
Wbrew opinii prof. Grosse, nie jest jednak prawdą, że tworzenie innych mechanizmów kontrolnych – poza opisanymi w traktatach – nie jest dopuszczalne. Poza mechanizmem ogólnym z art. 7 TUE - w obowiązującym prawie UE istnieją bowiem obecnie inne mechanizmy warunkowości budżetowej pozwalające na zawieszanie wypłat z funduszy unijnych, ich redukcje i korekty (obowiązek zwrotu) w przypadku wystąpienia określonych przesłanek. Z analiz opinii Służby Prawnej Rady wynika ponadto, że „prawodawca [unijny – przyp. MT] może uzależnić uprawnienie państw członkowskich do finansowania z budżetu Unii od przestrzegania przez nie określonych obowiązków i celów, zwłaszcza gdy mają one na celu zapewnienie wykorzystania środków finansowych zgodnie z przeznaczeniem”. „W takim kontekście decyzja instytucji UE o zawieszeniu, ograniczeniu lub zaprzestaniu finansowania z powodu niespełnienia istniejącego (ustalonego z góry) warunku nie jest i nie może być traktowana jako procedura weryfikacji zgodności [postępowania państw członkowskich przyp. MT] z prawem UE jako takim lub jako sankcja”.
Należy ponadto zauważyć, że stosowanie mechanizmów warunkowości budżetowej przy wykorzystywaniu funduszy UE jest już dobrze ugruntowaną praktyką. W prawie pochodnym znajdziemy szereg klauzul warunkowości, działających według różnych zasad i w oparciu o różne przesłanki. Dotyczy to w szczególności wykorzystywania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, ale można je również znaleźć w odniesieniu do funduszy utworzonych w ramach innych polityk UE (polityka rolna i rybołówstwo, wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne ).
Oczywiście praktyka zawieszania funduszy była już wcześniej kwestionowana przez państwa członkowskie , które argumentowały, że jedyną formułą kontroli badania zgodności postępowania państw członkowskich z prawem UE jest procedura naruszeniowa z określona w traktacie (art. 258 TFUE) i że wszelkie dodatkowe mechanizmy skutkujące „sankcjami” finansowymi (zawieszenie wypłat) stanowi próbę obejścia traktatów.
W tym względzie wypowiedział się jednak Trybunał Sprawiedliwości i orzekł, że co do zasady mechanizm warunkowości budżetowej ustanowiony na mocy prawa pochodnego nie stanowi obejścia traktatów, pod warunkiem, że każda z procedur (tj. opisana w traktach i ta wynikająca z aktu prawa pochodnego) jest od siebie niezależna, czyli służy różnym celom i podlega innym regułom stosowania.
Odnosząc ten wzorzec konstytucyjny do wynegocjowanego w dniu 5 listopada br. „projektu rozporządzenia PE i Rady ustanawiającego ogólny reżim warunkowości w celu ochrony budżetu Unii” – można od razu stwierdzić, że zarówno ten mechanizm (reżim), jak również mechanizm ochrony wartości z art. 7 TUE – podlegają różnym regułom stosowania i proceduralnie nie są ze sobą powiązane.
Jednocześnie, odnosząc się do celu jakiemu ma służyć stosowanie omawianego reżimu warunkowości budżetowej – należy zaznaczyć, że w trakcie negocjacji nieprzypadkowo postanowiono odejść od pierwotnego założenia Komisji, gdzie kluczową przesłanką zawieszania płatności budżetowych było występowanie „uogólnionych braków w zakresie praworządności” (analogiczny cel ma bowiem mechanizm z art. 7 TUE). W tym kontekście, na plan pierwszy w projekcie rozporządzenia wysunięta została ochrona interesów finansowych UE, o której mowa art. 325 TFUE. Przepis ten pełni na gruncie prawa pierwotnego bardzo doniosłą rolę, o czym świadczy choćby fakt, że w pojedynkę tworzy on osobny rozdział traktatu. Zgodnie z nim, ochrona interesów finansowych UE stanowi wspólny obowiązek Unii i państw członkowskich, które mają obowiązek zapewnić „skuteczną ochronę” budżetu UE. Można z tej dyspozycji traktatowej wywodzić daleko idące wnioski, także w zakresie obowiązku przestrzegania praworządności (niezależna prokuratura, niezawisły sąd). Znajduje to zresztą potwierdzenie w tekście wynegocjowanego rozporządzenia, gdzie kluczowym warunkiem skutecznej ochrony interesów finansowych UE jest niezawisłość sądów, a w zasadzie całego wymiaru sprawiedliwości, gdyż sprawami wchodzącymi w zakres ochrony interesów budżetowych UE potencjalnie mogą zajmować się sądy cywilne (spory kontraktowe), karne (ściganie przestępstw na szkodę interesów finansowych UE), jak i administracyjne (decyzje przetargowe). Do tego dochodzi też przesłanka niezależności prokuratorskiej. Nie bez znaczenia jest także konieczność respektowania prawomocnych orzeczeń sądowych i zaniechania władz publicznych, które mogą skutkować ograniczeniem dostępu do niezawisłego i bezstronnego sądu.
W tym kontekście należy zauważyć, że przestrzeganie praworządności i innych wartości z art. 2 TUE zostało w omawianym rozporządzeniu zabezpieczone stosowaniem mechanizmu warunkowości i warunkiem, że ich naruszenie ma lub może mieć wpływ na należyte zarządzanie budżetem UE lub ochronę interesów finansowych Unii w wystarczająco bezpośredni sposób. Nie wdając się w głębsze analizy orzecznictwa TSUE, można przyjąć, że wynegocjowane rozporządzenie PE i Rady przewiduje ustanowienie mechanizmu służącego innemu celowi, niż ten przewidziany w art. 7 TUE.
Prof. Grosse stwierdził także, że "jeżeli chcemy być wiarygodnym partnerem w Unii Europejskiej, to nie mamy wyjścia jak tylko postawić w sprawie powiązania funduszy unijnych z praworządnością, weta."
Stwierdzenie to jest nieprawdziwe, o tyle, że nie ma możliwości „postawienia weta w sprawie powiązania funduszy unijnych z praworządnością”, ponieważ mechanizm warunkowości budżetowej jest przewidziany w projekcie rozporządzenia PE i Rady procedowanym niezależnie od procedury budżetowej (WRF 2021-27), czy ratyfikowania decyzji Rady UE dotyczącej zwiększenia pułapu zasobów własnych UE (sfinansowanie Funduszu Odbudowy).
Jedynie wchodzi w grę weto dla przyszłego budżetu UE (wówczas będziemy operować na prowizorium z roku 2020) lub nieratyfikowanie przez Sejm/Senat decyzji Rady UE. Wówczas Komisja nie będzie uprawniona do gromadzenia 750 mld EUR na rynkach finansowych i Fundusz Odbudowy pozostanie wydmuszką.
MT
