O co chodzi w propozycji prezydencji niemieckiej, powiązania wypłaty środków UE z praworządnością

O co chodzi w propozycji prezydencji niemieckiej, powiązania wypłaty środków UE z praworządnością

Propozycja utworzenia mechanizmu, który łączyłby wypłaty środków budżetowych UE z przestrzeganiem praworządności, zaprezentowana przez prezydencje niemiecką, co prawda zawęża w porównaniu z wnioskiem Komisji – zakres przedmiotowy rozporządzenia poprzez ścisłe powiązanie przestrzegania praworządności z ochroną interesów finansowych UE – to zmierza jednak w dobrym kierunku. Kluczowe znaczenie ma bowiem przyjęcie rozporządzenia (mechanizmu), który nie zostanie zakwestionowany przez TSUE.

Prace legislacyjne nad projektem przewidującym ustanowienie mechanizmu warunkowości budżetowej trwają z różnym natężeniem w PE i Radzie od maja 2018 roku.

Parlament Europejski przestawił swoje stanowisko w pierwszym czytaniu na początku kwietnia 2019 roku (zwykła procedura ustawodawcza z art. 294 TFUE). Przedstawiony przez prezydencję niemiecką w dniu 28 września tekst kompromisowy (projekt rozporządzenia PE i Rady ws. ogólnego reżimu warunkowości na rzecz ochrony interesów finansowych UE4 ) to propozycja – dość długo wyczekiwanego – stanowiska Rady UE w pierwszym czytaniu.

Opóźnienie prac legislacyjnych Rady UE wynikało głównie z licznych zastrzeżeń natury politycznej (formułowanych m.in. przez Polskę i Węgry) oraz dość krytycznej opinii Służby Prawnej Rady, w której zakwestionowano konstytucyjność niektórych założeń projektu. Prace legislacyjne nabrały wyraźnego tempa dopiero w połowie br. – głównie w kontekście ponawianych apelów ze strony Parlamentu Europejskiego i stanowczej zapowiedzi największych grup politycznych (w tym S&D), że prace nad udzieleniem ostatecznej zgody PE na budżet UE 2021-27 nie będą kontynuowane, dopóki nie zostanie przyjęte rozporządzenie ustanawiające mechanizm warunkowości budżetowej. Kluczowe znaczenie z punkt widzenia Rady UE miały też niewątpliwie decyzje (konkluzje) Rady Europejskiej z 17-21 lipca br.

Projekt prezydencji niemieckiej uwzględnia przede wszystkim konkluzje szczytu Rady Europejskiej (17-21 lipca 2020 r.) oraz wytyczne z opinii Służby Prawnej Rady. Kluczowe, wynikające stąd zmiany dotyczą:

- ścisłego powiązania przestrzegania praworządności z ochroną interesów finansowych UE;

- objęcia mechanizmem warunkowości środków pochodzących z Funduszu Odbudowy (Next Generation EU);

- wykreślenia pojęcia „uogólnionych braków w zakresie praworządności w państwach członkowskich” i dodania definicji „naruszeń zasady państwa prawnego”;

- wykreślenia trybu przyjmowania decyzji Rady odwróconą większością kwalifikowaną (tj. głosowania nad odrzuceniem wniosku);

- dodania klauzuli „hamulca bezpieczeństwa” umożliwiającej przekazanie sprawy ewentualnego nałożenia sankcji (decyzji Rady UE) do dyskusji podczas najbliższego szczytu Rady Europejskiej.

Stanowisko Rady UE znacząco odbiega w zaproponowanym kształcie od stanowiska Parlamentu Europejskiego, jakie zostało przyjęte w pierwszym czytaniu. Przede wszystkim, projekt Rady zawęża stosowanie mechanizmu warunkowości do „przypadków łamania zasad państwa prawnego, które mają wystarczająco bezpośredni wpływ na należyte wydatkowanie środków budżetowych lub ochronę interesów finansowych UE”. Wydaje się, że rozwiązanie to jest zasadne – o tyle, że utrzymanie w projekcie rozporządzenia kategorii „uogólnionych braków w zakresie praworządności” podlegających sankcjom – pokrywałoby się z traktowym mechanizmem ochrony praworządności (art. 7 TUE), który również przewiduje możliwość stosowania takich (lub dalej idących) sankcji w związku ze stwierdzeniem „poważnego i stałego naruszenia” praworządności. W doktrynie wskazuje się, że traktaty w sposób wyczerpujący opisują zestaw procedur, środków zaradczych i sankcji, jakie mogą znaleźć zastosowanie wobec państw członkowskich, które nie wypełniają zobowiązań wynikających z prawa Unii (postępowania naruszeniowe – art. 258 TFUE oraz mechanizm ochrony wartości – art. 7 TUE). Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika jednocześnie, że ustanowienie mechanizmu warunkowości budżetowej i stosowania sankcji w przypadku naruszenia prawa UE byłoby dopuszczalne pod warunkiem, że mechanizm przewidziany w omawianym rozporządzeniu PE i Rady oraz ten wynikający z art. 7 TUE będą służyły różnym celom i będą podlegały nietożsamym zasadom zastosowania. Dublowanie mechanizmu traktatowego z art. 7 TUE (w zakresie w jakim umożliwia on stosowanie analogicznych sankcji budżetowych) w akcie niższego rzędu, tj. w rozporządzeniu PE i Rady, z jednoczesnym obniżeniem kryteriów jego stosowania poprzez wykluczenie konieczności uzyskania jednomyślnej decyzji Rady Europejskiej mogłoby zostać najprawdopodobniej zakwestionowane przez Trybunał Sprawiedliwości, jako próba obejścia traktatów. 

W tym kontekście, wydaje się, że wysunięcie w omawianym rozporządzeniu na plan pierwszy ochrony interesów finansowych UE w powiązaniu z poszanowaniem zasad praworządności jest zabiegiem celowym, mającym za zadanie nadać omawianemu mechanizmowi warunkowości budżetowej szczególnego charakteru i specyficznego celu.

Należy też zwrócić uwagę, że pomimo wykreślenia w projekcie prezydencji niemieckiej kategorii „uogólnionych braków w zakresie praworządności” – w definicji „praworządności” (art. 2 lit. a projektu) oraz „naruszeń zasad praworządności” (art.3 ust. 2 lit. a-g projektu) utrzymano kluczowe kwestie, jak np. konieczność zapewnienia efektywnej kontroli dokonywanej przez niezawisły sąd, właściwego funkcjonowania władz państwa członkowskiego, czy prokuratury w związku z dochodzeniem przestępstw na szkodę budżetu UE i innych naruszeń prawa UE mających wpływ na jego wykonanie.

Uwagę zwraca w tym kontekście silnie i nieprzypadkowo eksponowana ochrona interesów finansowych UE, o której mowa art. 325 TFUE. Przepis ten pełni na gruncie prawa pierwotnego bardzo doniosłą rolę, o czym świadczy choćby fakt, że w pojedynkę tworzy on osobny rozdział traktatu. Zgodnie z nim, ochrona interesów finansowych UE stanowi wspólny obowiązek Unii i państw członkowskich. Mają one obowiązek zapewnić „skuteczną ochronę” budżetu UE, z czego można wywodzić daleko idące wnioski, także w zakresie obowiązku przestrzegania praworządności w państwach członkowskich (niezależna prokuratura, niezawisły sąd).

Do projektu rozporządzenia dodano klauzulę „hamulca bezpieczeństwa”, która będzie mogła zostać zastosowana w przypadku, gdy zainteresowane państwo członkowskie uzna, że w procedurze zastosowania mechanizmu warunkowości (tj. nakładania lub uchylania sankcji) doszło do „poważnego naruszenia zasad obiektywizmu, niedyskryminacji lub równego traktowania państw członkowskich, postępowanie nie było bezstronnie i nieoparte na dowodach”. W takim przypadku kwestia zastosowania środka (sankcji) przez Radę UE zostanie włączona – na wniosek zainteresowanego państwa – do porządku najbliższego szczytu Rady Europejskiej. Warto jednak odnotować, że dyskusja w Radzie Europejskiej nie rozstrzyga o losie wniosku, lecz jedynie wydłuża okres (z 1 do 3 miesięcy), w którym ostatecznie ma zostać podjęta decyzja Rady UE. Notabene, omawiana procedura „hamulca bezpieczeństwa” została opisana jedynie w motywach wniosku (motyw 17b), a nie w części normatywnej rozporządzenia (por. przepis art. 5 ust. 7 in fine). 

Projekt przewiduje utrzymanie ochrony odbiorców końcowych i beneficjentów środków unijnych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 projektu, zawieszenie płatności względem danego państwa członkowskiego nie ogranicza bowiem obowiązku dokonywania na ich rzecz płatności. Oznacza to de facto przerzucenie ciężaru finansowania rozpoczętych projektów unijnych na budżet krajowy danego państwa członkowskiego objętego sankcją.

W rozporządzeniu nie przewidziano żadnej roli Parlamentu Europejskiego, poza obowiązkiem informowania go o proponowanych, przyjętych lub uchylonych środkach. W przepisach końcowych przewidziano, że rozporządzenie wchodzi w życie po upływie 20-dniowego vacatio legis i będzie stosowane od dnia 1 stycznia 2021.

Na obecnym etapie procesu legislacyjnego, przyjęcie stanowiska Rady UE w kształcie przedłożonym przez prezydencję niemiecką oznacza konieczność przejścia do drugiego czytania i dalsze negocjacje z Parlamentem (mandat negocjacyjny PE określa rezolucja przyjęta w pierwszym czytaniu).

Parlament z pewnością zaproponuje do rozporządzenia poprawki. Nie wydaje się bowiem, żeby zatwierdził stanowisko Rady w pierwszym czytaniu, albo postanowił je bezrefleksyjnie odrzucić, co prowadziłoby do upadku inicjatywy. Formalnie, stanowisko PE w drugim czytaniu (poprawki) powinno zostać przyjęte w terminie 3 miesięcy od momentu otrzymania stanowiska Rady.

Następnie, także w terminie 3 miesięcy, Rada może przyjąć wszystkie poprawki zaproponowane przez PE lub zgodzić się jedynie na ich część. W takim przypadku konieczne będzie wszczęcie procedury pojednawczej w celu wypracowania wspólnego projektu rozporządzenia, który ostatecznie musi zostać uchwalony przez PE i Radę w ustalonej treści.

Projekt prezydencji niemieckiej, jakkolwiek zawęża – w porównaniu z wnioskiem Komisji – zakres przedmiotowy rozporządzenia poprzez ścisłe powiązanie przestrzegania praworządności z ochroną interesów finansowych UE – to zmierza jednak w dobrym kierunku. Kluczowe znaczenie ma bowiem przyjęcie rozporządzenia (mechanizmu), który nie zostanie zakwestionowany przez TSUE. Należy ponadto pamiętać, że prezydencja niemiecka musiała w tekście swojego stanowiska uwzględnić konkluzje szczytu Rady Europejskiej. Warto jednak zauważyć, że – o ile merytoryczną zmianą jest wprowadzenie zasady głosowania nad sankcjami większością kwalifikowaną w Radzie UE – o tyle ustanowienie „hamulca bezpieczeństwa” forsowanego przez Polskę i Węgry wydaje się de facto pozorne, gdyż – poza wydłużeniem terminu na podjęcie decyzji przez Radę UE – w zasadzie do niczego nie prowadzi.

Można przewidywać, że Parlament Europejski będzie nadal prezentował pryncypialne stanowisko w sprawie omawianego rozporządzenia i dążył do jego modyfikacji zgodnie ze stanowiskiem z pierwszego czytania. Na pewno kwestią newralgiczną będzie dążenie do przywrócenia stosowania zasady odwróconej większości kwalifikowanej w Radzie UE.

Zasadniczy problem polega na tym, że traktatowe mechanizmy obrony rządów prawa stały się niestety zupełnie nieskuteczne. To grozi zniszczeniem Unii. Parlament Europejski chce bronić skuteczniej wszystkich wartości z art 2 TUE i jest to głos, którego Rada Europejska, Rada UE i jej prezydencja – z pewnością nie mogą zlekceważyć. Ustanowienie generalnego mechanizmu warunkowości budżetowej wydaje się wprawdzie zamiarem dość karkołomnym – zarówno politycznie, jak i prawnie, ale to Parlament ma w tej dyskusji rację.

Dlatego w trakcie dalszego procesu legislacyjnego nad rozporządzeniem – nie można ograniczyć się do uznania kompromisu, który musiał uwzględnić rząd Niemiec i konieczne będzie wywieranie dalszej presji na poszukiwanie dalej idących rozwiązań.

(mt)

Ostatnio edytowane środa, 30 wrzesień 2020 15:41
powrót do początku

Parlament Europejski

Grupy parlamentarne

Komisja Europejska

Rada Europejska

Europosłowie